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“舉債不忘責”應成為地方債的“五字箴言”
2019-09-05 00:00:00      中國經濟導報

資料圖片

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張國云

    地方政府債務是地方政府根據信用原則,以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證,是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的。地方政府債券的發行無疑解決了地方政府財政吃緊的問題,對于發展民生、拉動經濟增長等具有重大推動作用。在這一點上,近些年來,中國對地方債十分強調“取之于民用之于民”。
    2019年我國地方債新增額度總計3.08萬億元,一般債券9300億元、專項債2.15萬億元。2018年12月,十三屆全國人大常委會第七次會議決定,授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元,合計13900億元。
    緊接著,在專項例會上,國家有關部門表示要提高今年地方政府專項債券使用的精準度,指導和督促地方將專項債券資金重點用于急需資金支持的方面,優先用于解決在建項目、政府項目拖欠工程款問題等。在具備施工條件的地方抓緊開工一批交通、水利、生態環保等重大項目。
    
今年地方債進入下半場,還是那顆初心嗎?

    帶著這一問題,筆者查閱了央行公布的6月份及上半年金融數據后發現:上半年人民幣貸款增加9.67萬億元,同比多增6440億元。社會融資規模增量累計為13.23萬億元,比上年同期多3.18萬億元。深究結構發現,上半年地方債集中發行,一定程度上支撐了社融增速。上半年對實體經濟發放的人民幣貸款占同期社會融資規模的75.8%,同比低11.4個百分點,企業債券占比11%,同比高0.8個百分點;地方政府專項債券占比9%,同比高5.4個百分點。
    可否肯定地說,新增貸款及社融結構分布這些數據指標都符合市場預期,同時,這些數據又都是實體經濟融資需求的風向標?
    或許,這還不足以說明問題。筆者從財政部預算司了解到,上半年,地方累計發行新增債券21765億元,占2019年新增地方政府債務限額的70.7%;其中6月份當月發行規模7170億元,約占上半年累計發行規模的1/3,創年內單月發行規模新高。上半年新增債券資金在穩投資方面的支出超過60%。
    與去年同期相比,2019年上半年新增債券發行的主要特點為:一是發行進度大幅提升。2018年已提前下達了部分2019年新增債券額度,上半年新增債券發行進度較去年同期的15.5%提升55.2個百分點。二是債券期限明顯延長。上半年新增債券平均期限達8.76年,較去年同期平均期限6.33年增加2.43年,其中6月份當月新增債券平均期限約10.4年。這主要是因為今年各地貫徹落實黨中央、國務院要求,債券期限設置盡量與項目期限保持一致所致。三是利率成本有所下降。上半年新增債券平均發行利率3.44%,較去年同期平均利率4%降低56個基點,其中6月份當月平均發行利率3.52%。
    在地方債使用情況方面,從項目性質看,上半年新增債券資金約56%用于在建項目建設,有效解決了工程爛尾及拖欠工程款等問題。
    從資金支持領域看,穩投資支出超過60%。上半年新增債券資金用于棚改等保障性住房建設,鐵路、公路等交通基礎設施建設,城鎮基礎設施建設,鄉村振興等農業農村建設,教科文衛等社會民生領域,重大水利設施建設等六項領域資金投入占比達64.8%,基礎設施投資規模的持續增加,將帶動有效投資擴大,并發揮對民間投資的撬動作用。
    從資金支持重點看,著力支持重大區域發展戰略和三大攻堅戰。上半年,京津冀三地共發行新增債券2716億元,上海、江蘇、浙江、安徽長三角四省市發行新增債券4267億元,廣東專門發行501億元粵港澳大灣區專項債券,海南發行新增債券258億元,為相關區域重大項目建設提供了有力資金支持。此外,新增債券資金用于易地扶貧搬遷、“三區三州”等脫貧攻堅領域2245億元、占比10.3%;用于污染防治等生態環保領域581億元,占比2.7%。

地方政府債務是如何形成的?

    地方政府債務是怎么形成的?主要來自三個方面:首先,國有土地產權不明晰和土地收益分配體系不合理的雙重制度性缺陷是地方政府有底氣憑借土地財政主動舉債的首要因素。盡管《中華人民共和國土地管理法》規定“國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使”,明確了國有土地所有權只能由中央政府即國務院代表行使,地方各級人民政府不是國有土地所有權代表,只能依法根據國務院的授權處置國有土地。然而事實上,中央代表的規定僅僅停留在產權宣示階段,地方政府在沒有明確的法律授權情況下一直代理行使著土地所有權,而中央政府在土地所有權上的地位被相對弱化。與此對應,土地收益分配體系也就呈不合理狀態,土地收益分配主體嚴重錯位,地方政府享有大量土地所有權收益。
    其次,地方政府財力與事權不匹配以及建設項目配套與可支配財力不合拍的雙重矛盾是地方政府被動舉債的根源因素。一邊是地方政府的收入能力與日益增加的支出責任表現出不匹配;一邊中央政府投資項目卻大多需要可支配財力,要求地方政府在資金上予以配套。雙重壓力下便觸發了地方政府的被動舉債行為。
    第三,城市化發展的地方政府主導模式與地方政府投融資體制的局限性是地方政府雙重背景下變相舉債的深層次因素。地方政府過多的職能需要相應的資金來支撐,而大量的建設資金需求完全依靠地方財力是不現實的,因而多渠道融資舉債勢必成為“全能政府”的重要舉措。在政府性債務與政府業績評價以及領導者的升遷聯系不緊密,且政府性債務期限遠遠超過當屆領導班子任期的情況下,地方政府較多關注城市發展而輕視政府性債務的規模與風險防范,往往具有很強的投融資沖動。但是,在現有的法制環境及投融資體制下,地方政府缺乏必要的直接融資渠道,如地方政府不允許發行公債,而外部的融資環境卻相對寬松,政府只得通過變相融資模式進行舉債。這樣,利用專設的地方融資平臺公司、土地財政和打捆貸款的融資模式成為首選。
    可見,地方債的出現比我們想像的要復雜得多。展望下半年剩余時段,在加大逆周期調節、增加有效投資方面,專項債更好地發揮作用被寄予厚望。
    不久前,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于做好地方政府專項債券發行及項目配套融資工作的通知》,允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金來完善專項債券項目融資工作。業內預計其對基建的撬動乘數將進一步提升。
    根據中誠信國際測算,該通知落地后,年內剩余的1.3萬億元新增專項債中,將有約900億元用于補充項目資本金,拉動基建投資規模1800~2520億元,拉動基建投資1.0~1.4個百分點,以及GDP增速0.2個百分點左右,充分發揮地方債對積極財政政策的加力提效作用。
    值得關注的是,國家有關部門日前印發《土地儲備項目預算管理辦法(試行)》,在北京、天津、河北、河南、山東(含青島)、浙江(含寧波)、廈門等7省市首批試點,在土地儲備領域按項目實行全生命周期預算管理,并要求“各省分配專項債務限額時可以對開展試點的市縣予以適當傾斜”,該辦法還規定“棚戶區改造項目可以根據主管部門有關規定,參照本辦法執行”。
    根據該辦法的內容,綜合來看,專項債新規有望在土儲和棚改領域發力。

地方政府專項債的五個原則

    應該承認,我國地方政府債的發展正處于起步階段,尚未建立起一套常態化機制。隨著我國城鎮化不斷推進,對市政基礎設施、教育和公共衛生服務等公共產品的需求顯著增加,地方政府資金缺口將不斷擴大,專項債券有望成為未來中國地方政府負債管理的重要工具。
    美國是世界上政府債規模最大的國家,政府債是州和地方政府最重要的融資工具,占州和地方政府負債的比重在50%以上。美國政府債的主要特點是:美國絕大部分市政債券享有免稅待遇;美國市政債券投資者以個人為主;債券保險是最主要的外部增信手段;成立市政債券銀行降低中小發債主體融資成本;市政債券的收益率和安全性均高于企業債券。所以,在政府債工作中,我們可以借鑒的有——
    建立合理完善的中央地方分稅制度。發展政府債券市場有必要先理順中央和地方政府的財政關系。以事權和財力相匹配為原則,調整中央和地方稅種及分配比例,使主要稅種在各級政府之間形成合理配置,充實地方政府的財政實力,提高地方政府的債務融資能力,提高“讓地方政府自負其責”的可信度。
    加強地方財政約束。債券融資對發債主體的信息披露和財經紀律要求較高,建議提高中央和地方預算的獨立性,加強地方政府預算約束,增強地方財政透明度。
    出臺合理的稅收優惠政策。當前,我國已經出臺規定,“對企業和個人取得的2012年及以后年度發行的地方政府債券利息收入,免征企業所得稅和個人所得稅”。可否進一步考慮出臺更具差異化的稅收優惠政策,鼓勵社保基金、住房公積金、保險機構和企業年金等非銀行機構投資者和居民積極投資地方政府債券,擴大投資者范圍?
    不過,為了更好發揮地方政府專項債券的重要作用,我們還是要結合中國實際,著力加大對重點領域和薄弱環節的支持力度,增加有效投資、優化經濟結構、穩定總需求,保持經濟持續健康發展。具體說,下一步必須做到“五個堅持”:
    “安而不忘危”,堅持疏堵結合。堅持用改革的辦法解決發展中的矛盾和問題,把“開大前門”和“嚴堵后門”協調起來,在嚴控地方政府隱性債務、堅決遏制隱性債務增量、堅決不走無序舉債搞建設之路的同時,加大逆周期調節力度,厘清政府和市場邊界,鼓勵依法依規市場化融資,增加有效投資,促進宏觀經濟良性循環,提升經濟社會發展質量和可持續性。
    “存而不忘亡”,堅持協同配合。加強財政、貨幣、投資等政策協同配合。積極的財政政策要加力提效,充分發揮專項債券作用,支持有一定收益但難以商業化合規融資的重大公益性項目。穩健的貨幣政策要松緊適度,配合做好專項債券發行及項目配套融資,引導金融機構加強金融服務,按商業化原則依法合規保障重大項目合理融資需求。
    “抓而不忘重”,堅持突出重點。切實選準選好專項債券項目,集中資金支持重大在建工程建設和補短板,并帶動擴大消費,優先解決必要在建項目后續融資,盡快形成實物工作量,防止形成“半拉子”工程。
    “治而不忘亂”,堅持防控風險。始終從長期大勢認識當前形勢,堅持推動高質量發展,堅持舉債要同償債能力相匹配。專項債券必須用于有一定收益的重大項目,融資規模要保持與項目收益相平衡。地方政府加強專項債券風險防控和項目管理,金融機構按商業化原則獨立審批、審慎決策,堅決防控風險。
    “做而不忘初”,堅持穩定預期。既要強化宏觀政策逆周期調節,主動預調微調,也要堅持穩中求進工作總基調,精準把握宏觀調控的度,穩定和提振市場預期。對舉借隱性債務上新項目、鋪新攤子的要堅決問責、終身問責。
    “不忘本來才能開辟未來,善于繼承才能更好創新。”我們無論走到哪里,千萬不要忘記,債比責多了一個人字,這就非常明確地告訴我們:債是特指發生在人身上的責,這就是我們的使命與擔當。
    (作者系浙江省發展改革委副巡視員)

【期號:3523】【版面:05】【作者:張國云】打印本頁
 
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